A DESCARACTERIZAÇÃO DO IMÓVEL RURAL

Atualizado: 25 de Fev de 2019

RESUMO

O presente trabalho tem como finalidade, expor de forma detalhada a exigência dos Municípios em se comprovar a descaracterização de imóvel rural para fins urbanos, mediante superveniência de legislações municipais que ampliaram o perímetro urbano das cidades, em sede de procedimento de aprovação de parcelamento do solo e seus consectários legais. Nessa quadra de considerações, sugerir linhas de atuação, visando apresentar posição esclarecedora no campo do direito.


Palavras-chave: Demarcação e Averbação de reserva legal. Ampliação do Perímetro Urbano do Município. Necessidade de Descaracterização de Imóvel Rural. Omissão Passível de Caracterização de Crime Ambiental.


INTRODUÇÃO

Precipuamente, insta destacar que aos entes públicos resta a obrigação constitucional de zelar e proporcionar um meio ambiente equilibrado a todos seus cidadãos, inclusive às gerações futuras[1].


Nesse diapasão, tem-se que a postura das Municipalidades devem se pautar pelo estrito cumprimento das normas de regência presentes em nosso ordenamento jurídico, que no presente trabalho, se circunscreve em elevar como pressuposto à provação de parcelamento do solo submetido à sua análise, a exigência da comprovação de descaracterização de imóvel rural para fins urbanos.


A bem de se observar, verifica-se a instalação de duplicidade de entendimentos quanto à exigência supracitada, porquanto, na presente situação, o loteador inaugura o procedimento administrativo de aprovação de seu empreendimento, o fazendo com indicação de um imóvel que se apresenta “dentro do perímetro urbano”, o que em tese o desoneraria de destacar o instituto da reserva legal.


Entrementes, o que se verifica com frequência, é que os aludidos imóveis, indicados à loteação, nem sempre precederam de procedimento de descaracterização de rural para urbano perante o INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, assim, em momento algum em sua cadeia dominial se perfez a demarcação e averbação de reserva legal, a despeito de em sua constituição serem caracterizados como rurais.


Nesse sentido, os loteadores, em sua grande parte, defendem sua desoneração em promover a descaracterização de seus imóveis rurais junto ao INCRA, e por consectário, a ausência de demarcação de reserva legal, ante a superveniência de lei municipal que amplie o perímetro urbano da cidade, incluindo-os nesse status.


DESENVOLVIMENTO

Observa-se, todavia, que a argumentação em referência se revela extremamente frágil e deveras simplista, porquanto não se está a discutir se há exigência de se resguardar reserva legal em área urbana, o que de fato não persiste, mas sim, de se aplicar a hermenêutica pacífica, prevista inclusive no Estatuto da Terra – Lei nº 4.504/64, legislação que preleciona que uma área se classifica como rural ou urbana de acordo com a destinação que é dada a ela, e não sua localização. Senão Vejamos:


Estatuto da Terra – Lei nº 4.504/64:


Art. 4º Para os efeitos desta Lei, definem-se:


I - "Imóvel Rural", o prédio rústico, de área contínua qualquer que seja a sua localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agro-industrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada;

(grifos nossos)


Assim, perfeitamente possível se torna encontrarmos imóveis que, a despeito de lei municipal inseri-lo dentro do perímetro urbano, seu proprietário continua a lhe conferir atividades voltadas à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial, em prestígio ao próprio direito de propriedade.


Nesse espeque, o que se verifica sem grandes digressões, é que muitos proprietários de terras rurais convenientemente, e com fins puramente especulativos, mantém seus imóveis como rurais, mesmo sem explorar atividades agrícolas ou rurais nas mesmas, adimplindo tributariamente com ITR, que sabidamente é monetariamente inferior ao IPTU, sem observar a demarcação e averbação de reserva legal, confiando na dificuldade administrativa de fiscalização, até que o Município edite lei que amplie o perímetro urbano com a respectiva implantação de infraestrutura, elevando-os à condição de inseridas dentro do perímetro urbano, para então lançar seus empreendimentos, objetivando a exploração econômica plena de propriedade.


Diante do cenário revelado, observa-se que a postura que motiva o entendimento estrábico defendido pelos loteadores que se recusam a promover a descaracterização de seus imóveis rurais para urbanos, sobretudo sob a justificativa de que legislação municipal que amplie o perímetro urbano os tenha desonerado de tal procedimento ofende diretamente o ordenamento jurídico pátrio, inclusive municipal, caracterizando-se tal postura crime ambiental, improbidade administrativa, além de contrariar as ordens urbanísticas e tributárias. Vejamos a concretude da referida legislação:


Primeiramente, destaca-se, como dito, a necessidade de descaracterização de imóvel rural para imóvel urbano.


“Art. 53. Todas as alterações de uso do solo rural para fins urbanos dependerão de prévia audiência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, do Órgão Metropolitano, se houver, onde se localiza o Município, e da autorização da Prefeitura Municipal, ou do Distrito federal quando for o caso, segundo as exigências da legislação pertinente”. (Lei Federal nº 6.766/79, alterada pela Lei Federal nº 9785/99)


OS. INCRA/DC/Nº11/76 – Processo de Descaracterização de Imóvel


“1. Requerimento com firma reconhecida do proprietário, dirigido ao Superintendente Regional do INCRA – CE, solicitando o cancelamento total ou descaracterização parcial de imóvel rural que se encontra inserido no perímetro urbano/zona de expansão urbana; informando os seguintes dados: nome do proprietário, endereço de correspondência, código do imóvel, área total cadastrada, e área a ser descaracterizada como rural;


2. Certidão imobiliária original e atualizada emitida pelo Cartório de Registro de imóveis que comprove o domínio do imóvel refente(s) a(s) área(s) total(is) do(s) imóvel(is) que se pretende desmembrar;


3. Cópia do Certificado de Cadastro de Imóvel Rural – CCIR, do exercício de (…) (quitado) em nome do transmitente/atual proprietário do imóvel;


4. Certidão de Regularidade Fiscal do imóvel rural, emitida pela Secretaria da Receita Federal, que comprove a não existência de débitos relativo ao Imposto Territorial Rural – ITR, relativo ao imóvel acima especificado, de conformidade com o art. 22 da Lei nº 4.947, de 06 de abril de 1966 e art. 1º, § 3º da Lei 10.267 de 28 de agosto de 2001.


5. Certidão original atualizada, emitida pela Prefeitura Municipal e assinada pelo Sr.(a) Prefeito(a), ou Secretário(a) Municipal competente com firma reconhecida, informando encontrar-se o imóvel ou parte do mesmo inserido no Perímetro Urbano/Zona de Expansão Urbana de acordo com a LEI/Municipal que delimitou o perímetro urbano. Deste documento deverá constar à área que se encontra no perímetro urbano, o número da matrícula/Registro no Cartório de Registro de Imóveis e o código do imóvel sob o qual o mesmo se encontra cadastrado no INCRA.


6. Fotocópia da Lei Municipal, que delimitou o Perímetro Urbano/Zona de Expansão Urbana, que englobou a área a ser descaracterizada.”


“Art. 30. O sítio de recreio, após devida descaracterização por meio de ato do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA será dotado das seguintes características:”(Lei Complementar Municipal nº 523/2011)


“Art. 35. No caso de implantação de empreendimentos mencionados no art. 32 desta Lei Complementar, em glebas inseridas na zona de expansão urbana, lindeiras ao perímetro urbano, rodovias municipais, estaduais e federais, e ao anel viário Ayrton Senna, deverão ser atendidos os seguintes requisitos:


I – descaracterização da gleba para fins urbanos, por meio de ato do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA;” (Lei Complementar Municipal nº 523/2011)


E mais, a descaracterização também se verifica imprescindível a se evitar bitributação vedada constitucionalmente, porquanto a depender da identificação do imóvel, seja como rural, seja como urbano, incidirá respectivamente ITR ou IPTU.


Os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles são bastante elucidativos nesse ponto:


“Instituída ou alterada por lei municipal a zona urbana, o prefeito deverá comunicar o fato ao INCRA, juntando cópia do texto legal, para que providencie a exclusão do lançamento do ITR a partir do exercício seguinte, em que os imóveis por ela abrangidos estarão sujeitos ao IPTU”.


“Todavia, para justificar a pretensão fiscal do Município é necessário que tais equipamentos ou estabelecimentos tenham sido constituídos ou seja mantidos pelo Poder Público, consoante expressa exigência do Código Tributário Nacional” (art. 32, § 1º)[2]


A jurisprudência pátria coaduna com as disposições supracitadas:


DIREITO TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. IMÓVEL RURAL. COBRANÇA DE IPTU. DESCABIMENTO. CRITÉRIO DA DESTINAÇÃO DO IMÓVEL. Havendo a demonstração de que o imóvel é cadastrado junto ao INCRA, com notificação de lançamento de ITR, portanto, destinado à atividade rural, ainda que localizado no perímetro urbano do Município, afasta-se a incidência do IPTU. Hipótese em que sequer impugnados os documentos acostados com a inicial. Prevalência do critério da destinação sobre o topográfico. Interpretação do art. 32 do CTN, à luz do art. 15 do Decreto-Lei nº 57/66, não revogado, tendo em vista a inconstitucionalidade, reconhecida pelo STF, de disposições da Lei nº 5.868/72, com execução suspensa por Resolução do Senado Federal. Precedentes do TJRGS, STJ e STF. Apelação a que se nega seguimento, confirmada a sentença em reexame necessário. (Apelação e Reexame Necessário Nº 70029370129, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Carlos Eduardo Zietlow Duro, Julgado em 13/04/2009)


DIREITO TRIBUTÁRIO E FISCAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. IPTU. IMÓVEL RURAL. COBRANÇA DE IPTU. CRITÉRIO DE DESTINAÇÃO DO IMÓVEL. Restando evidenciado que o imóvel era destinado para atividade rural, não incide IPTU. Prevalência do critério da destinação do imóvel sobre o critério topográfico. Interpretação do art. 32 do CTN, à luz do art. 15 do Decreto-Lei nº 57/66, não revogado, tendo em vista a inconstitucionalidade, reconhecida pelo STF, de disposições da Lei nº 5.868/72, com execução suspensa por Resolução do Senado Federal. Precedentes do TJRGS. Apelação desprovida. (Apelação Cível Nº 70022814172, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Carlos Eduardo Zietlow Duro, Julgado em 11/02/2008)


APELAÇÃO CÍVEL. TRIBUTÁRIO. EMBARGOS à EXECUÇÃO FISCAL. IPTU E ITR. NATUREZA JURÍDICA E CRITÉRIO DIFERENCIADOR. Critério distintivo entre área urbana e área rural. Relevância da destinação econômica/efetivo uso da área tributável. É relevante para definir a incidência do tributo, ITR ou IPTU, não apenas a localização do imóvel, mas a destinação/efetivo uso econômico da área tributável. O art. 32, do Código tributário Nacional deve ser interpretado com as alterações introduzidas pelos arts. 15 e 16, do Decreto-Lei nº 57.66, não revogado pela Lei nº 5.868.72 e nem pela Lei nº 9.393/96, porque declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal aquela e suspensa sua vigência pela resolução nº 313.83, do Senado Federal. Caso dos autos que o imóvel tinha destinação agropecuária à época dos fatos geradores. Execução que subsiste quanto à cobrança da contribuição de melhoria, haja vista que nada foi alegado especificamente pelo embargante. Ônus que lhe incumbia. Inteligência do art. 204 do CTN. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. (Apelação Cível Nº 70013644109, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Carlos Roberto Lofego Canibal, Julgado em 21/12/2005).


REEXAME NECESSÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. AÇÃO ANULATÓRIA DE LANÇAMENTO FISCAL. IPTU. DESTINAÇÃO DO IMÓVEL. IMÓVEL RURAL. HONORÁRIOS. FAZENDA PÚBLICA. Embora o imóvel esteja localizado dentro do perímetro urbano, descabe a tributação de Imposto Predial e Territorial Urbano, comprovada nos autos a destinação rural. Assim, indevidos os lançamentos fiscais havidos a título de IPTU. Procedência da ação. Vencida a Fazenda Pública, incidente à espécie a regra inserta no § 4º do art. 20 do CPC. Redução da verba honorária fixada na sentença. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA EM REEXAME NECESSÁRIO. (Reexame Necessário Nº 70011818663, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Henrique Osvaldo Poeta Roenick, Julgado em 28/09/2005)


APELAÇÃO CÍVEL. IPTU. IMÓVEL ZONA URBANA. DESTINAÇÃO AGRÍCOLA. A PREVALÊNCIA DA DESTINAÇÃO ECONÔMICA SOBRE A LOCALIZAÇÃO GEOGRÁFICA TORNA POSSÍVEL A COBRANÇA DE ITR DE IMÓVEL EM ÁREA URBANA, ASSIM COMO DE IPTU DE IMÓVEL EM ÁREA RURAL. TODAVIA, QUANDO HÁ ESSA INVERSÃO, COMPETE AO CONTRIBUINTE O ÔNUS DE DESFAZER A PRESUNÇÃO, V.G., DE QUE O IMÓVEL URBANO NÃO TEM DESTINAÇÃO ECONÔMICA TÍPICA, E SIM RURAL. NO CASO CONCRETO, CONJUNTO PROBATÓRIO SEGURO NO SENTIDO DESSA INVERSÃO, TAIS COMO AQUISIÇÃO DE SEMENTES, EMISSÃO DE NOTAS DE PRODUTOR RURAL E INSCRIÇÃO JUNTO AO INCRA PARA FINS DE PAGAMENTO DE ITR. APELAÇÃO DESPROVIDA. (Apelação Cível Nº 70023575913, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Irineu Mariani, Julgado em 08/10/2008)(grifos nossos)

De igual sorte, precedente do STJ:


TRIBUTÁRIO. IPTU E ITR. INCIDÊNCIA. IMÓVEL URBANO. IMÓVEL RURAL. CRITÉRIOS A SEREM OBSERVADOS. LOCALIZAÇÃO E DESTINAÇÃO. DECRETO-LEI N. 57/66. VIGÊNCIA.


[…]

2. Ao disciplinar o fato gerador do imposto sobre a propriedade imóvel e definir competências, optou o legislador federal, num primeiro momento, pelo estabelecimento de critério topográfico, de sorte que, localizado o imóvel na área urbana do município, incidiria o IPTU, imposto de competência municipal; estando fora dela, seria o caso do ITR, de competência da União.


3. O Decreto-Lei n. 57/66, recebido pela Constituição de 1967 como lei complementar, por versar normas gerais de direito tributário, particularmente sobre o ITR, abrandou o princípio da localização do imóvel, consolidando a prevalência do critério da destinação econômica. O referido diploma legal permanece em vigor, sobretudo porque, alçado à condição de lei complementar, não poderia ser atingido pela revogação prescrita na forma do art. 12 da Lei n. 5.868/72.


4. O ITR não incide somente sobre os imóveis localizados na zona rural do município, mas também sobre aqueles que, situados na área urbana, são comprovadamente utilizados em exploração extrativa, vegetal, pecuária ou agroindustrial.


5. Recurso especial a que se nega provimento (STJ - REsp: 472628 RS 2002/0135326-8, Relator: Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, Data de Julgamento: 16/08/2004, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJ 27.09.2004 p. 31).


Nessa ordem de ideias, o Município, enquanto ente público responsável pelo ordenamento urbano e garantidor do meio ambiente equilibrado, deve observar as circunstâncias factuais esposadas, observando a necessidade de se adotar como pressuposto para análise e aprovação de procedimento administrativo de parcelamento do solo, a devida regulamentação ambiental, conforme determina o ordenamento jurídico de regência, em especial:


“Art. 3º Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal.

Parágrafo único - Não será permitido o parcelamento do solo:

I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas;

Il - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados;

III - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;

IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;

V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção. ”(Lei Federal nº 6766/1979)


“Art. 53. Todas as alterações de uso do solo rural para fins urbanos dependerão de prévia audiência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, do Órgão Metropolitano, se houver, onde se localiza o Município, e da aprovação da Prefeitura municipal, ou do Distrito Federal quando for o caso, segundo as exigências da legislação pertinente.” (Lei Federal nº 6766/1979)


Art. 4º Para os efeitos de interpretação e aplicação desta Lei Complementar, adotam-se as definições e conceitos adiante estabelecidos:

[...] III - área loteável é a área total da gleba objeto de parcelamento, subtraídas as áreas de preservação permanente, áreas com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento) e a reserva legal, quando for o caso; (LC 523/2011)


Art. 7º Não será permitido o parcelamento do solo:

[...] VI - em áreas de interesse ambiental ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis; VII - em novas áreas, quando não contíguas à mancha urbana já parcelada, salvo para estabelecimento, pelo Poder Público, de Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS, autorizadas em leis específicas. (LC 523/2011)


“Art. 35. No caso de implantação de empreendimentos mencionados no art. 32 desta Lei Complementar, em glebas inseridas na zona de expansão urbana, lindeiras ao perímetro urbano, rodovias municipais, estaduais e federais, e ao anel viário Ayrton Senna, deverão ser atendidos os seguintes requisitos:

I - descaracterização da gleba para fins urbanos, por meio de ato do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA;” (LC 523/2011)


“Art. 11. Para elaboração do projeto de loteamento, o interessado deverá requerer à Administração Pública Municipal que defina as diretrizes, apresentando para este fim os documentos relacionados no Anexo, parte integrante desta Lei Complementar.

§ 4º As diretrizes serão formuladas com base em informações colhidas junto aos órgãos da Administração Pública Municipal, órgãos de outras esferas de governo ou pessoas físicas e jurídicas de direito privado, sendo de caráter obrigatório as informações dos órgãos responsáveis pelas seguintes áreas de atuação:

[…]

II - meio ambiente;

IV - planejamento urbano; (LC 523/2011)


CONCLUSÃO

Por tudo que restou exposto, conclui-se, que as secretarias municipais e autarquia pelas quais os procedimentos de parcelamento do solo são submetidos atentem-se quanto à regularização ambiental da área perante o INCRA como condicionante à aprovação do loteamento, sob pena de ao Ente Público ser imputada omissão, e como consectário serem propostas medidas judiciais em deu desfavor, inclusive impetrando-lhe prática de ato de improbidade administrativa facilitador da prática de crime ambiental.

[1]Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.


[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. - 15ª ed. - atualizada. - São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p.206 e 208.

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